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中国民办教育跨入“分类管理时代”

时间:2017-02-13 16:03:36 浏览:401次   字体:   打印本页

近日,国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称 《意见》),对民办教育改革发展作出全面部署。《意见》提出,对民办学校实行非营利性和营利性分类管理以及差别化扶持,在财政、税费、用地、收费等方面对非营利性民办学校给予更大扶持。《意见》共7部分30条,以加强党对民办教育的领导为方向,以促进民办教育健康发展为目标,以分类管理为基础,以差别化扶持和规范管理为抓手。《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》也正式对外发布。

    嘉    宾

  王    烽 教育部教育发展研究中心教育体制改革研究室主任

  王文源 中国民办教育协会秘书长

  佘    宇 国务院发展研究中心社会发展研究部调研员、副研究员

  对民办教育实施非营利性和营利性分类管理改革作出全面部署

  中国经济时报:《意见》的亮点和重要意义是什么?

  王文源:《意见》和 《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》的发布,是对我国民办教育实施非营利性和营利性分类管理改革的全面部署,充分体现了新修订的《民办教育促进法》的新精神。《意见》主要是在建立了民办教育实行非营利性和营利性分类管理制度基础上,明确了今后进一步鼓励支持和规范民办教育发展的政策举措,明确了非营利性和营利性民办学校分类登记的具体政策措施以及两类民办学校监督管理的具体政策措施。

  其重要意义可以归纳为“八个有利于”:有利于破解制约民办教育发展的制度瓶颈;有利于落实对民办教育的鼓励扶持政策;有利于拓展民办教育事业发展空间;有利于加强党对民办学校的领导;有利于进一步吸引民间对教育的投资;有利于鼓励地方民办教育政策创新;有利于规范对民办教育的依法行政和监督管理;有利于形成跨部门、跨领域的民办教育综合协调机制。

  佘宇:《意见》最大的亮点在于明确提出民办学校实行分类管理,建立差别化政策体系,健全退出机制,实行税费优惠、用地、收费等方面的差别化扶持政策等。而且,《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》这两个配套文件的出台也很及时。前者重点解决了两类学校“到哪里登记”“如何登记”的问题,规定了民办学校设立审批、分类登记、变更注册登记、现有民办学校分类登记等方面的内容;后者则重点解决了营利性民办学校“能办什么学”“如何办学”“如何办好学”的问题,对营利性民办学校的设立、组织机构、教育教学、财务资产、信息公开、变更与终止、监督与处罚等内容作出制度安排。

  王烽:文件的目的是进一步鼓励社会力量兴办教育,是在分类管理的制度框架下,突破政策瓶颈、加大扶持力度、规范办学行为,促进民办教育长远健康发展。

  其中的亮点包括:

  首先,明确了民办学校分类法律框架下的施政原则。不管营利性还是非营利性民办学校,都要坚持党的教育方针、坚持公益方向,把社会效益放在首位。办好民办学校不仅是民办学校自己的事情,突出强调了优化发展环境的重要性,而且优化发展环境主要责任在于政府。办好民办学校,要靠改革,政府自身的改革是关键,上下联动是基本方式。

  其次,确定了支持办学体制创新的办法。一是提出分类管理框架下“差别化政策体系”,鼓励两类民办学校发展,同时更加积极地扶持非营利性民办学校发展。提出了政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地供应、税收减免等措施,对营利性学校等扶持主要是政府购买服务和税收优惠。二是在放宽准入方面,首次以负面清单的方式提出具体措施:在法律没有禁止、不损害第三方利益和公共利益、不危害国家安全的情况下,政府不得限制。三是在拓宽融资渠道方面,提出鼓励多渠道投融资兴办教育,鼓励银行开发多种金融产品,这也是比较新的提法。另外,文件也提出鼓励探索混合所有制办学,从早先的文件限于职业教育扩大到更广泛的领域,必然会促进这一办学形式的发展。

  第三,提出了完善扶持制度的总体要求。文件提出了八项措施,除《民办教育促进法修正案》已经涵盖的以外,还有以下亮点:一是要求各级政府加大对民办教育的财政扶持力度,扶持民办教育发展的资金要纳入预算,要完善政府补贴等扶持办法。二是在收费政策方面,提出要进行非营利性民办学校市场化收费改革试点,逐步实现市场化收费。三是在保障办学自主权方面,提出民办高职院校可以试点在招生总体规模下自主制定招生计划,这是招生计划管理制度的破冰之举。进一步强调了民办中小学依法自主招生的权力。四是在保障教师权益方面,明确了政府、学校、个人合理分担费用的教师社会保障机制,在教师流动、晋升等人事管理方面提出了一系列优化服务的措施。

  第四,对完善现代学校制度、提高管理和办学水平提出了要求。一是进一步细化了学校内部治理结构特别是董事会、监事会的构成,党组织的建设,强调了教师、社会人士的参与;强调内部关键岗位亲属回避制度,并对校长任职条件作出了规定。二是对民办学校财务资产管理,提出落实并保护法人财产权、资产分类登记记账等措施,要求健全第三方审计、财务报告等制度。三是提高管理服务水平方面,要求各级政府更加重视民办教育,强化部门协调机制、提高服务效率和监督管理水平,并支持行业组织和第三方机构对民办学校参与民办学校治理和服务。

  我国民办教育进入转型发展关键阶段

  中国经济时报:我国民办教育发展的现状如何?

  王烽:一是数量上稳步增长。总体来看,我国民办教育发展最快是在上世纪九十年代。进入新世纪,随着教育普及程度的极大提高,民办教育发展的速度明显趋稳。近十年来,尽管民办学校的举办者有时抱怨发展空间受到限制,但是各级各类民办学校稳步增长态势没有变化,除中等职业教育呈现负增长外,其他各级各类学校数量和在校生规模都呈现稳步增长,民办学前教育则更是迅猛发展。在由适龄人口下降带来规模发展空间不断压缩等情况下,民办学校正在显现其相对于公办学校的竞争优势。从历年全国教育事业发展统计公报中,可以看出以上趋势。

  二是质量上明显提高。民办学校发展的初期阶段,是作为公办学校的补充而出现的。在义务教育全面普及、高等教育进入大众化阶段后,经过十几年的缓慢调整,民办学校的办学水平和教育质量明显提高。目前在许多大中城市,民办中小学已经体现出发展优势,成为选择性教育的主要承担者。中西部一些农村,民办中小学的吸引力已经明显高于公办学校。但民办高等学校整体质量与公办学校仍然存在不小差距。民办学校在办学体制创新方面优势明显,已经在一定程度上成为改革的促进因素,为公办学校提供了经验。

  三是进入转型发展关键阶段。目前,我国教育总体上已经从规模扩张转向内涵式发展。与公办学校相比,在资金来源、教师待遇、政策环境、社会声誉等方面,民办学校仍然具有明显劣势。从发展空间看,民办学校需要在存量上做文章,需要在与公办学校竞争中求生存。如何利用体制机制灵活的优势提高教学质量,实现从提供补充型、模仿型教育服务向提供多样化、特色化、选择性的教育服务,是各级各类民办学校生存发展的关键。

  民办教育发展瓶颈待破解

  中国经济时报:目前制约我国民办教育发展的瓶颈有哪些?

  王烽:第一个瓶颈在于民办学校自身。秉承传统的办学理念、强化应试教育,过分追求经济效益、注重规模扩张,原生态的管理模式、经验式的内部治理等,都是民办学校转型发展需要迫切解决的问题。第二个瓶颈在于政策环境。民办学校在营利性与非营利性不分的情况下发展了几十年,形成了既有发展思路和行为习惯。也正因如此,政府对于民办学校的扶持政策不能落实,或者力度不够。许多地方实际上存在对民办学校的歧视,有些地方有政府背景的民办学校对其他民办学校形成挤压,形成不公平竞争。第三个瓶颈在于制度不健全。民办学校注册登记、资产管理、会计制度等尚未健全,国家财政体制、人事制度不够开放,教育服务业缺乏充分竞争和规范、公平的市场秩序等。分类管理的法律和政策制定实施,为解决政策和制度瓶颈提供了希望,但距离民办教育健康发展的要求尚远,还需长久不懈的努力。

  佘宇:当前,我国民办教育发展亟待解决十大问题,即法人属性问题、产权属性问题、学校权力问题、教师权益问题、会计制度问题、营利与非营利问题、合理回报问题、优惠政策问题、市场监管问题、政府服务问题。如果将这些问题进行归类,大致可以分为以下四类:第一类是民办学校的属性问题,包括“营利与非营利问题”与“法人属性问题”;第二类是民办学校的产权、资产和会计制度问题,包括“产权属性问题”“合理回报问题”和“会计制度问题”;第三类是民办教育发展中的政府职责问题,包括“优惠政策问题”“市场监管问题”和“政府服务问题”;第四类是民办学校的治理问题,包括“学校权力问题”和“教师权益问题”。而且,无论是十大问题还是四类问题,都是环环相扣、紧紧相连的,并非彼此独立存在。

  而且,我国民办教育发展正在面临人口形势变化带来的严峻挑战。如果现行的人口政策(特别是生育政策)不进行大的调整,我国将面临生育率进一步下降并跌入“低生育率陷阱”的较高风险。事实上,我国人口形势的巨大变化已经给包括教育政策在内的社会政策带来诸多挑战。具体而言,新增人口数量的不断减少,意味着未来各学段生源数量的持续下降,我国教育领域的供求关系也将随之发生重大变化,即总体呈现出“学校多、学生少”的状况。在整体生源数量持续下降的大背景下,绝大多数民办学校将面临比公办学校更加严峻的挑战。但是,这也为民办教育选择适宜的发展方向和思路提供了一个契机。

  建设统一开放、公平有序的教育服务市场是深化供给侧结构性改革的重要内容

  中国经济时报:对于社会力量兴办教育促进民办教育健康发展有何具体建议?

  王烽:2016年11月通过的 《民办教育促进法修正案》,加上这次颁布的《意见》和两个细则,形成了民办教育分类管理的法律政策框架,为民办教育健康长远发展奠定了基础。在此背景下,各级政府的首要任务就是落实好这三个文件。

  首先,建议国务院对改革进程加强督促和指导。

  法律和文件对分类管理的主要事项作出了规定,但是对于扶持民办教育发展的政策规定还很原则、很宏观。出于照顾地方发展差距、尊重各地改革创新积极性的考虑,很多事项留给地方决定,但地方对民办教育的重视程度、财政能力、管理和政策水平等参差不齐,改革进程中涉及的财产、利益关系非常复杂,社会心理因素也会起到非常重要的作用,为保证改革平稳推进,需要加强国家层面的宏观指导和激励。文件中涉及教育之外的其他部门主管的政策,如财政、税收等,规定得最为模糊。过去改革试点等经验证明,国家层面的一些政策不变,地方的改革就无法获得实质性的进展。国务院要加强协调,督促这些部门落实法律和文件要求。

  其次,建议改革进程中重视长远的制度建设。尽管现有的法律和文件对分类管理的主要事项进行了明确,但是离建成营利性和非营利性分类发展的两套制度体系,差距还很大。非营利性学校举办主体、审批和注册的顺序等方面尚未理顺,在未来发展中可能会遇到新的问题。差别化扶持政策还不够清晰,也不够有力,一些政策关系到其他方面的法律法规修改、政策的完善。如现有的税收、财政、人事等政策制度,形成阻碍民办教育发展的许多壁垒,涉及到更广泛的制度建设。对于两类民办学校内部治理结构的规定也还不够清晰,应多借鉴国际上非营利组织发展的成熟经验,同时识别我国国情下创新的性质和方向。

  第三,要制定鼓励教育服务业发展的产业政策。

  放开举办营利性民办学校,是一个政策杠杆,对于加快教育服务业发展具有明显的刺激作用。但是在营利性学历教育之外,继续教育和培训、与教育相关的资源和课程开发、专业技术和管理服务是发展的重点,具有更为广阔的市场前景。把教育服务业发展纳入现代服务业范畴,制定政府购买服务、税收、人才等方面的优惠政策,发动行业企业制定产品质量标准,规范市场行为,建设统一开放、公平有序的教育服务市场,应是推动经济转型发展、深化供给侧结构性改革的重要内容。

  佘宇:以分类管理为突破口,促进民办教育健康发展。

  第一,进一步明确民办教育目标定位和活动范围。在义务教育阶段,必须坚持政府办学为主体,围绕教师轮岗、财力均等和学生资源均等方面建立完善的配套制度,推进义务教育均衡发展;在非义务教育阶段,大力鼓励和支持民办教育发展,引导民办学校提供多层次、多样化的教育服务,增强教育选择性。鉴于教育事业发展必须坚持的公益属性以及世界各国的经验、教训,民办教育的发展方向应该明确为鼓励和引导社会力量重点兴办公益性教育事业。考虑到不同学段的特殊性,高中及以上将是未来民办教育发展的重点领域。此外,针对不同类型的民办学校(或幼儿园),公共财政的投入范围和重点以及具体的管理办法、措施和扶持政策等也需要加以明确。这也是一些教育发达国家比较成熟的经验,是国际上管理民办教育的通行做法。

  第二,理顺政府与民办学校关系,引导和规范民办教育发展。从政府与民办学校的关系来看,政府作为教育行业的监管者,要对民办学校的办学行为、教师的准入、教育教学质量水平、教育服务标准等进行监管;同时,政府也是教育公共服务的提供者,通过购买服务、财政补贴等方式,鼓励和支持民办学校创新服务提供方式,实现民办教育健康可持续发展。此外,其他政府部门也对民办学校负有一般性监管职责,例如财务会计、登记管理等方面,不同部门都有相应的管辖权。

  第三,加快建立并落实民办学校分类管理制度。

  根据国际惯例和我国国情,建议按照学校法人财产独立完整、举办者投入属于捐赠、办学盈余不用于分配、剩余资产用于社会公益事业四个特征来认定非营利性民办学校,按照投资办学并获取利润回报认定营利性民办学校。推进民办学校分类管理,关键是在尊重民办学校举办者历史贡献的前提下,选择务实、灵活的改革策略,统筹兼顾各方面的利益关系,向新的制度平稳过渡。这方面,《意见》及两个配套文件已经迈出了重要一步。

  除了明确分类标准外,还需要建立和完善相关配套政策,主要包括:办学许可和注册登记制度、产权、资产管理和财务会计制度、法人治理和内部管理制度、教师人事制度。

  第四,夯实民办学校内涵发展,提高民办教育质量水平。一是鼓励和引导民办园提供普惠性服务。针对学前教育阶段民办园占比过高的现状以及这一学段兼有保育和教育的双重任务,加之“入园难、入园贵”问题仍未得到有效缓解,应在继续增加公办园数量、提高公办园占比的同时,以分类管理为抓手,鼓励和引导民办园提供普惠性学前教育服务。二是营造民办职业教育发展的政策空间:加大对民办职业院校的支持,促进民办职业院校转变发展模式;将民办职业教育纳入地区职业教育发展的整体布局和框架;坚持养老金制度正确方向,加快企业年金体系建设。三是推进民办高等学校转型发展。从办学属性的角度来看,最重要的就是按照营利性和非营利性,建立民办高校的分类管理制度,针对不同类型的民办高校分别制定相应的管理办法、措施和扶持政策,引导民办高校(尤其是高职)向非营利性方向发展。此外,从人才培养的角度来看,还应鼓励民办高校向应用型本科院校转型,面向行业产业设置学科专业,形成突出实践能力培养的教学体系,采取产学研合作的人才培养模式,提高教师实践教学能力。这就需要进一步加大政府政策方面的支持和保障。

  中国经济时报:民办教育的行业组织如何在今后促进民办教育事业发展中发挥作用?

  王文源:近年来,行业组织在国家治理中发挥着越来越重要的作用,这次文件,也用专章强调了发挥行业组织的作用。中国民办教育协会下一步将按照教育部的统一部署,在以下几个方面做好工作:一是做好学习宣传。通过组织专题辅导报告会、开通网络专题栏目等多种方式推动全国民办教育系统学习好文件,协助有关方面做好文件精神的解读和宣传工作。二是加强平台建设。通过加强协会自身组织建设,团结各省级民办教育协会,通过项目创新和资源整合,搭建好民办教育的行业自律、协同创新、履行社会责任等行业平台。三是提供专业服务。通过依托各类专业组织,为社会有关方面、地方政府政策落地,引导民办学校坚持公益性办学、创新人才培养模式和提升人才培养质量等方面,提供专业的科研与信息咨询服务。四是开展调查研究。组织开展多形式的专题调查研究,推动校与校之间、区域之间、国际之间的合作交流。五是创新服务方式。认真落实好教育部等上级行政部门委托中国民办教育协会的有关工作,及时向有关方面反映行业诉求及相关意见建议。

 
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