褚子育副厅长谈：民办教育综合改革试点工作的推进情况
在9月24日至25日于宁波召开的第二届长三角民办教育高峰论坛上获悉，浙江省民办教育综合改革试点已取得阶段性成果。浙江省教育厅副厅长褚子育在会上代表浙江省教育体制改革工作领导小组作关于浙江省民办教育综合改革试点工作推进情况的报告。
褚子育副厅长在报告中说，自国务院办公厅于2010年10月24日正式发文决定浙江省为国家民办教育综合改革唯一的试点省以来，我省根据国务院的要求，认真组织试点工作，积极推进民办教育综合改革，已取得了初步成效。
一是加强领导。成立了浙江省教育体制改革领导小组，由省长亲自担任组长，分管教育的副省长担任副组长，全面统筹协调、具体指导试点工作。目前，领导小组已多次召开会议，专题研究民办教育综合改革工作。
二是注重调查研究。为了增强试点工作的科学性和有效性，我们十分重视广集民意、广纳众智，依托浙江省民办教育协会，在去年12月份举办了全国民办教育改革峰会之后，又召开了5场专题座谈会，分别听取省内外专家学者、教育局负责人、各级各类学校校长、教师以及举办者、社会各界人士的建议意见，为民办教育改革的组织和实施提供了舆论支持和前期准备。
三是统一思想。我们经过广泛的调查讨论，深深地感觉到我们发展民办教育应该从原来的参与办学的地位向支撑教育的主要力量转变，从补充的作用向依靠的作用转变，从举办一般的学校向办好优秀的学校转变，从平淡办学向特色办学转变。所以，我们实施民办教育综合改革，目的就是要创造良好的环境，构建一种机制，实现三个目标：即吸引更多的社会资源进入教育领域，扩大教育优质资源；促进民办学校办大、办优、办强；发挥民办教育的引领作用，为公办教育的改革提供借鉴和经验。
四是确定改革的路径。目前，作为国家层面正在制定《民办教育的专项规划》和《促进民办教育发展的若干意见》，我们一方面及时做好与教育部的沟通和衔接，另一方面考虑到浙江民办教育的规模比较大，各地的情况也不尽一致，因此采取点面结合、分步推进的办法。在自愿报名的基础上，我们选择了宁波市、温州市、安吉县、德清县实行民办教育的综合改革试点，同时还选择了浙江越秀外国语学院、宁波大红鹰学院、温州大学城市学院等三所民办高校、独立学院组织试点。我们计划2011年到2013年为试点期，2013年到2015年为推广期，在总结各地各校试点的基础上，进行全省性推广；对成熟的经验，则采取即试即推的办法，以加快经验的辐射。
在谈到民办教育综合改革试点的目标时，褚子育副厅长指出，浙江力求在关键领域求得突破，主要确立了三大重点：
一是以推进分类管理改革为重点，进一步促进民办学校的规范运行和民办教育事业的科学发展。
积极探索营利性和非营利性民办教育的分类改革，是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的要求。但是这一分类办法，与教育法的要求又是有矛盾的。在广泛征求意见的基础上，大家对为什么要分类以及如何分类产生了比较大的争论。为了取得比较一致的意见，我们设想按“公益类”和“其他类”的分类办法。“公益类”的学校主要有三种类型：一是捐资类的学校，二是出资人不要求取得回报的学校，三是出资人要求取得合理回报的学校。所谓“其他类”，就是说投资者要保留学校的所有权，自主办学自负盈亏的学校。
对公益类的学校，我们考虑按民办事业单位进行登记，教师享受事业单位的同等待遇，收费实行政府指导价下的备案制，学校执行事业单位的财会制度，税收执行公办学校的政策。土地实行行政划拨，财政可以通过多种形式给予支持。对其他类的学校，我们设想按企业法人进行登记，但是对教师管理进行剥离，搞代理制。教师也享受事业单位的同等待遇。也就是说，在浙江不管是公益性的民办学校还是其他类的民办学校，教师不论在哪一种类型的学校教书，都享受同等的待遇。收费实行自主定价，执行企业会计制度，税收给予适当优惠，财政可以支持，但是以购买服务的形式体现。
鉴于民办学校的形成是一个历时性的问题，分类管理也不能简单的一刀切，要积极稳妥地推进。现有的民办学校，我们在顶层设计的基础上可以根据举办者自主选择的原则，经董事会或者理事会决议，由举办方提出申请，实施办学许可证和法人登记的变更，来完成分类工作。对新建的民办学校，则统一按照新的分类严格把关。
二是以加强教师队伍建设和落实办学自主权为重点，全面提升民办教育的办学水平。
这里主要解决两个问题：一是要明确和保障民办学校教师的身份和待遇。在目前的国家政策体制下，最稳妥的办法是保证民办学校教师的事业身份，以县域为单位，成立民办学校教师管理服务中心，对民办学校教师的资格认定、流动、档案管理、社保手续办理等进行管理和服务。要建立民办学校与公办学校之间教师有序流动的机制，规定教师在民办学校、公办学校之间流动，工龄和教龄要连续计算。对民办学校内符合条件的专职教师参照事业单位人员标准，享受养老、医疗等社会保险，使教师享受与公办学校教师同等的法律地位。因为大家知道，教育工作，教师最为关键。有了一支稳定的教师队伍，教育质量才有保证。
二是要落实民办学校的办学自主权。依据国家的有关规定和办学条件要求，鼓励民办学校在招生、教学管理、人事分配、对外合作交流方面大胆探索，自主办学，真正形成学校依法办学、政府依法管理、社会依法监督的良好局面。所有的民办学校学生按要求完成学业，取得学历、学位证书和技能等级证书，与公办学校的学生具有同等效力，在升学、转学、考试、享受资助政策，在医疗交通、评优评先，在就业等多方面与公办学校的学生享受同等的权利。民办学校如终止办学后，学生要在同类同质的学校中优先安排。
三是以完善举办者有序变更的制度和建立财政金融的支持政策为重点，引导更多的社会资源进入教育领域。
在浙江，民营经济的贡献率在70%以上。但是，我们教育的份额只有20%。我们的民办教育实际上举办的主体很单一，要么是一个企业，要么是一个个人。两个法人以上的很少。大量的社会资源没有渠道、没有载体进入教育领域。所以，我们要考虑在四方面进行改革：
一是要建立民办学校的产权流转制度。要明晰产权的关系，这个问题非常复杂，但是要研究。过去是非常的模糊，现在也有很多观点，有些习惯于按照分类的办法界定清楚，有些认为还是模糊。但是我们总的考虑，在社会主义市场经济体制不断健全的今天，早清晰要比晚清晰好。越到后面，随着资产的不断扩大会更加麻烦。所以，产权的问题涉及到投资者核心问题，必须要清晰。
要允许民办学校出资者的股权或者所有者的权益可以转让，可以增设，可以继承，可以捐赠。股权的交易我们要纳入地方政府的交易服务平台，做到公正公平、规范操作。同时，伴随着股权的流转，应当及时办理学校办学许可证的变更和法人的变更登记手续。这项制度一旦建立和完善，我们将有效地拓展投资的渠道，可以比较好地解决举办者单一的问题，有利于民办学校资本集聚和进一步办强办优。
二是要建立民办学校的公共财政政策。主要举措是，要完善公共财政支付制度，设立民办教育专项资金。因为一直以来，公共财政难以进入民办学校，主要的担忧也就是说对学校的分类不清楚。分类清楚以后，对公益类的学校，财政将按学校不同的类别，以差额补助、定额补助、项目补助等多种形式给予资助。对其他类，按照企业法人登记的民办学校，政府可以通过购买服务的形式给予帮助。 另外，对民办教育做出特殊贡献的举办者、管理人员和教师要给予表彰和奖励。
三是要落实民办学校的税费优惠政策。这里主要有这么几点：（1）对公益类的民办学校要执行与公办学校同等的税收优惠政策，也就是说税不进校。对其他类的学校我们也争取对营业税、企业所得税实行减免优惠。因为，这一类学校价格是放开的。（2）社会组织、个人向民办学校捐赠，要按照税法的规定，在计算所得税纳税所得额时扣除。出资人将房产、设备等固定资产投入到民办学校，不征收营业税、企业所得税、土地增值税和契税，企业以税后利润在本省投资办学，其投资额对应的企业所得税地方所得部分，由同级财政予以返还，全额用于办学。 （3）土地的处置。对公益类的民办学校，我们一律要求以行政划拨的方式提供土地使用权。原来以出让方式获得的土地，政府应当给出资者以合理的补偿。其他类的学校我们要求一律以出让方式供地。原来以行政划拨方式供地的，对土地价值要进行评估，出让金可以由举办方一次性支付，也可以留作国有债权保留，分年收取，也可以计入民办学校国有资本或资本供给。
四是要改革民办教育的投融资体制。目前，我们正在探索通过建立教育基金、信托投资甚至股市融资等途径，拓展民办教育的投融资渠道。主要有两种形式：一是设立公募或私募基金。就是把老百姓的钱怎样集结起来，投入到民办学校中来。在浙江，因为人均收入比较高，也就是说藏“富于”民，我们把这个渠道集结起来，就建立了社会资本流入教育领域的渠道。我们鼓励金融机构创新金融产品，积极为民办学校提供金融服务。二是贷款。我们要探索民办学校利用非教学资产抵押贷款，收费权和知识产权的质押贷款以及信用贷款等等，我们允许各地探索成立担保公司，同时要求金融机构对产权明晰、办学规范、诚信度高、偿债能力强的民办学校，在风险可控的前提下发放贷款，支持帮助民办教育实现集约化的发展。
以上三大方面的重点，是我省当前民办教育综合改革的突出问题。其中，“分类管理”，主要是解决民办学校的规范发展问题；“教师待遇”和“办学自主权的落实”问题，主要是进一步促进民办学校提高办学水平和质量的问题；“建立新的投融资体制”，主要是解决民办学校资金短缺的问题。
在报告的最后，褚子育副厅长谈到民办教育综合改革遇到的困难、问题及今后的打算。他指出：“民办教育综合改革是一项任务重、牵涉面广的工作。浙江要通过民办教育的综合改革，为全省民办教育的发展打下坚实的基础，同时也为全国民办教育的发展提供有益的经验，并不是一件容易的事情。”但是，浙江省民办教育综合改革的“集结号”已经吹响，温州市、宁波市等地的民办教育综合改革试点也正在逐步拉开帷幕。浙江有信心，也有决心，打好民办教育综合改革的“攻坚战”。下一阶段需要做好以下一些工作：
第一、本着先行先试的原则，进一步加强制度建设。我们正在研究、制定《关于实施国家民办教育综合改革试点的若干意见》，在这个基础上，我们要制定浙江省《民办学校教师社会保障暂行办法》、《关于建立公共财政对民办教育资助的意见》、《关于落实民办学校招生自主权的若干规定》、《关于规范民办学校财务和资产管理的暂行办法》、《民办学校收费管理办法》、《民办学校投融资管理办法》、《社会非学历教育培训机构审批和管理办法》等配套文件。同时，还要研究各种可能发生的风险预案，积极做好应对工作，确保民办教育综合改革的平稳进行。
第二、争取国家层面获得授权，以便争取更大的政策空间。民办教育综合改革是一项系统工程，不但涉及的范围广泛，而且涉及的部门众多。主要有发改委、财政、民政、编办、人力资源、社会保障、国土、工商、物价、税收、金融等部门。所以，需要形成广泛共识，一致推进。比如说，事业单位的法人登记，需要中央编办和民政部的授权；税收政策，需要国家税务总局的授权；民办教育的会计制度，需要财政部的授权；教育收费问题，需要国家物价局的授权；自主招生的问题，需要教育部的授权；投融资体制改革，还涉及到中国人民银行、银监会、财政部等部委的授权。只有授权了，我们才有更大的空间和改革的自由度。
第三、继续鼓励省内试点，为改革积累经验。目前，以宁波、温州等试点地区、学校为代表的试点单位、地区，已全面启动改革，特别是温州市，领导重视、工作主动，在广泛调研、征求意见的基础上，民办教育综合改革试点经验和相应的配套文件已经通过市长办公会和书记办公会的讨论。可以预见，温州将来的改革成效将会比较明显。“星星之火，可以燎原”。我们非常希望，全省试点的地区和非试点的地区，要学习温州、宁波等地的经验，在一个点上或面上，因地制宜，获得突破。早改革早主动，早改革早突破。同时，我们将在巩固试点成果、完成改革中期评估的基础上，进一步加强推广力度，完成国家交给我们省的综合改革任务。
褚子育副厅长在报告中说，自国务院办公厅于2010年10月24日正式发文决定浙江省为国家民办教育综合改革唯一的试点省以来，我省根据国务院的要求，认真组织试点工作，积极推进民办教育综合改革，已取得了初步成效。
一是加强领导。成立了浙江省教育体制改革领导小组，由省长亲自担任组长，分管教育的副省长担任副组长，全面统筹协调、具体指导试点工作。目前，领导小组已多次召开会议，专题研究民办教育综合改革工作。
二是注重调查研究。为了增强试点工作的科学性和有效性，我们十分重视广集民意、广纳众智，依托浙江省民办教育协会，在去年12月份举办了全国民办教育改革峰会之后，又召开了5场专题座谈会，分别听取省内外专家学者、教育局负责人、各级各类学校校长、教师以及举办者、社会各界人士的建议意见，为民办教育改革的组织和实施提供了舆论支持和前期准备。
三是统一思想。我们经过广泛的调查讨论，深深地感觉到我们发展民办教育应该从原来的参与办学的地位向支撑教育的主要力量转变，从补充的作用向依靠的作用转变，从举办一般的学校向办好优秀的学校转变，从平淡办学向特色办学转变。所以，我们实施民办教育综合改革，目的就是要创造良好的环境，构建一种机制，实现三个目标：即吸引更多的社会资源进入教育领域，扩大教育优质资源；促进民办学校办大、办优、办强；发挥民办教育的引领作用，为公办教育的改革提供借鉴和经验。
四是确定改革的路径。目前，作为国家层面正在制定《民办教育的专项规划》和《促进民办教育发展的若干意见》，我们一方面及时做好与教育部的沟通和衔接，另一方面考虑到浙江民办教育的规模比较大，各地的情况也不尽一致，因此采取点面结合、分步推进的办法。在自愿报名的基础上，我们选择了宁波市、温州市、安吉县、德清县实行民办教育的综合改革试点，同时还选择了浙江越秀外国语学院、宁波大红鹰学院、温州大学城市学院等三所民办高校、独立学院组织试点。我们计划2011年到2013年为试点期，2013年到2015年为推广期，在总结各地各校试点的基础上，进行全省性推广；对成熟的经验，则采取即试即推的办法，以加快经验的辐射。
在谈到民办教育综合改革试点的目标时，褚子育副厅长指出，浙江力求在关键领域求得突破，主要确立了三大重点：
一是以推进分类管理改革为重点，进一步促进民办学校的规范运行和民办教育事业的科学发展。
积极探索营利性和非营利性民办教育的分类改革，是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的要求。但是这一分类办法，与教育法的要求又是有矛盾的。在广泛征求意见的基础上，大家对为什么要分类以及如何分类产生了比较大的争论。为了取得比较一致的意见，我们设想按“公益类”和“其他类”的分类办法。“公益类”的学校主要有三种类型：一是捐资类的学校，二是出资人不要求取得回报的学校，三是出资人要求取得合理回报的学校。所谓“其他类”，就是说投资者要保留学校的所有权，自主办学自负盈亏的学校。
对公益类的学校，我们考虑按民办事业单位进行登记，教师享受事业单位的同等待遇，收费实行政府指导价下的备案制，学校执行事业单位的财会制度，税收执行公办学校的政策。土地实行行政划拨，财政可以通过多种形式给予支持。对其他类的学校，我们设想按企业法人进行登记，但是对教师管理进行剥离，搞代理制。教师也享受事业单位的同等待遇。也就是说，在浙江不管是公益性的民办学校还是其他类的民办学校，教师不论在哪一种类型的学校教书，都享受同等的待遇。收费实行自主定价，执行企业会计制度，税收给予适当优惠，财政可以支持，但是以购买服务的形式体现。
鉴于民办学校的形成是一个历时性的问题，分类管理也不能简单的一刀切，要积极稳妥地推进。现有的民办学校，我们在顶层设计的基础上可以根据举办者自主选择的原则，经董事会或者理事会决议，由举办方提出申请，实施办学许可证和法人登记的变更，来完成分类工作。对新建的民办学校，则统一按照新的分类严格把关。
二是以加强教师队伍建设和落实办学自主权为重点，全面提升民办教育的办学水平。
这里主要解决两个问题：一是要明确和保障民办学校教师的身份和待遇。在目前的国家政策体制下，最稳妥的办法是保证民办学校教师的事业身份，以县域为单位，成立民办学校教师管理服务中心，对民办学校教师的资格认定、流动、档案管理、社保手续办理等进行管理和服务。要建立民办学校与公办学校之间教师有序流动的机制，规定教师在民办学校、公办学校之间流动，工龄和教龄要连续计算。对民办学校内符合条件的专职教师参照事业单位人员标准，享受养老、医疗等社会保险，使教师享受与公办学校教师同等的法律地位。因为大家知道，教育工作，教师最为关键。有了一支稳定的教师队伍，教育质量才有保证。
二是要落实民办学校的办学自主权。依据国家的有关规定和办学条件要求，鼓励民办学校在招生、教学管理、人事分配、对外合作交流方面大胆探索，自主办学，真正形成学校依法办学、政府依法管理、社会依法监督的良好局面。所有的民办学校学生按要求完成学业，取得学历、学位证书和技能等级证书，与公办学校的学生具有同等效力，在升学、转学、考试、享受资助政策，在医疗交通、评优评先，在就业等多方面与公办学校的学生享受同等的权利。民办学校如终止办学后，学生要在同类同质的学校中优先安排。
三是以完善举办者有序变更的制度和建立财政金融的支持政策为重点，引导更多的社会资源进入教育领域。
在浙江，民营经济的贡献率在70%以上。但是，我们教育的份额只有20%。我们的民办教育实际上举办的主体很单一，要么是一个企业，要么是一个个人。两个法人以上的很少。大量的社会资源没有渠道、没有载体进入教育领域。所以，我们要考虑在四方面进行改革：
一是要建立民办学校的产权流转制度。要明晰产权的关系，这个问题非常复杂，但是要研究。过去是非常的模糊，现在也有很多观点，有些习惯于按照分类的办法界定清楚，有些认为还是模糊。但是我们总的考虑，在社会主义市场经济体制不断健全的今天，早清晰要比晚清晰好。越到后面，随着资产的不断扩大会更加麻烦。所以，产权的问题涉及到投资者核心问题，必须要清晰。
要允许民办学校出资者的股权或者所有者的权益可以转让，可以增设，可以继承，可以捐赠。股权的交易我们要纳入地方政府的交易服务平台，做到公正公平、规范操作。同时，伴随着股权的流转，应当及时办理学校办学许可证的变更和法人的变更登记手续。这项制度一旦建立和完善，我们将有效地拓展投资的渠道，可以比较好地解决举办者单一的问题，有利于民办学校资本集聚和进一步办强办优。
二是要建立民办学校的公共财政政策。主要举措是，要完善公共财政支付制度，设立民办教育专项资金。因为一直以来，公共财政难以进入民办学校，主要的担忧也就是说对学校的分类不清楚。分类清楚以后，对公益类的学校，财政将按学校不同的类别，以差额补助、定额补助、项目补助等多种形式给予资助。对其他类，按照企业法人登记的民办学校，政府可以通过购买服务的形式给予帮助。 另外，对民办教育做出特殊贡献的举办者、管理人员和教师要给予表彰和奖励。
三是要落实民办学校的税费优惠政策。这里主要有这么几点：（1）对公益类的民办学校要执行与公办学校同等的税收优惠政策，也就是说税不进校。对其他类的学校我们也争取对营业税、企业所得税实行减免优惠。因为，这一类学校价格是放开的。（2）社会组织、个人向民办学校捐赠，要按照税法的规定，在计算所得税纳税所得额时扣除。出资人将房产、设备等固定资产投入到民办学校，不征收营业税、企业所得税、土地增值税和契税，企业以税后利润在本省投资办学，其投资额对应的企业所得税地方所得部分，由同级财政予以返还，全额用于办学。 （3）土地的处置。对公益类的民办学校，我们一律要求以行政划拨的方式提供土地使用权。原来以出让方式获得的土地，政府应当给出资者以合理的补偿。其他类的学校我们要求一律以出让方式供地。原来以行政划拨方式供地的，对土地价值要进行评估，出让金可以由举办方一次性支付，也可以留作国有债权保留，分年收取，也可以计入民办学校国有资本或资本供给。
四是要改革民办教育的投融资体制。目前，我们正在探索通过建立教育基金、信托投资甚至股市融资等途径，拓展民办教育的投融资渠道。主要有两种形式：一是设立公募或私募基金。就是把老百姓的钱怎样集结起来，投入到民办学校中来。在浙江，因为人均收入比较高，也就是说藏“富于”民，我们把这个渠道集结起来，就建立了社会资本流入教育领域的渠道。我们鼓励金融机构创新金融产品，积极为民办学校提供金融服务。二是贷款。我们要探索民办学校利用非教学资产抵押贷款，收费权和知识产权的质押贷款以及信用贷款等等，我们允许各地探索成立担保公司，同时要求金融机构对产权明晰、办学规范、诚信度高、偿债能力强的民办学校，在风险可控的前提下发放贷款，支持帮助民办教育实现集约化的发展。
以上三大方面的重点，是我省当前民办教育综合改革的突出问题。其中，“分类管理”，主要是解决民办学校的规范发展问题；“教师待遇”和“办学自主权的落实”问题，主要是进一步促进民办学校提高办学水平和质量的问题；“建立新的投融资体制”，主要是解决民办学校资金短缺的问题。
在报告的最后，褚子育副厅长谈到民办教育综合改革遇到的困难、问题及今后的打算。他指出：“民办教育综合改革是一项任务重、牵涉面广的工作。浙江要通过民办教育的综合改革，为全省民办教育的发展打下坚实的基础，同时也为全国民办教育的发展提供有益的经验，并不是一件容易的事情。”但是，浙江省民办教育综合改革的“集结号”已经吹响，温州市、宁波市等地的民办教育综合改革试点也正在逐步拉开帷幕。浙江有信心，也有决心，打好民办教育综合改革的“攻坚战”。下一阶段需要做好以下一些工作：
第一、本着先行先试的原则，进一步加强制度建设。我们正在研究、制定《关于实施国家民办教育综合改革试点的若干意见》，在这个基础上，我们要制定浙江省《民办学校教师社会保障暂行办法》、《关于建立公共财政对民办教育资助的意见》、《关于落实民办学校招生自主权的若干规定》、《关于规范民办学校财务和资产管理的暂行办法》、《民办学校收费管理办法》、《民办学校投融资管理办法》、《社会非学历教育培训机构审批和管理办法》等配套文件。同时，还要研究各种可能发生的风险预案，积极做好应对工作，确保民办教育综合改革的平稳进行。
第二、争取国家层面获得授权，以便争取更大的政策空间。民办教育综合改革是一项系统工程，不但涉及的范围广泛，而且涉及的部门众多。主要有发改委、财政、民政、编办、人力资源、社会保障、国土、工商、物价、税收、金融等部门。所以，需要形成广泛共识，一致推进。比如说，事业单位的法人登记，需要中央编办和民政部的授权；税收政策，需要国家税务总局的授权；民办教育的会计制度，需要财政部的授权；教育收费问题，需要国家物价局的授权；自主招生的问题，需要教育部的授权；投融资体制改革，还涉及到中国人民银行、银监会、财政部等部委的授权。只有授权了，我们才有更大的空间和改革的自由度。
第三、继续鼓励省内试点，为改革积累经验。目前，以宁波、温州等试点地区、学校为代表的试点单位、地区，已全面启动改革，特别是温州市，领导重视、工作主动，在广泛调研、征求意见的基础上，民办教育综合改革试点经验和相应的配套文件已经通过市长办公会和书记办公会的讨论。可以预见，温州将来的改革成效将会比较明显。“星星之火，可以燎原”。我们非常希望，全省试点的地区和非试点的地区，要学习温州、宁波等地的经验，在一个点上或面上，因地制宜，获得突破。早改革早主动，早改革早突破。同时，我们将在巩固试点成果、完成改革中期评估的基础上，进一步加强推广力度，完成国家交给我们省的综合改革任务。
